[행정법] 행정계획

 

행정계획

1. 의의

행정계획은 행정에 관한 전문적, 기술적 판단을 기초로 하여 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합/조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것을 말한다. 

2. 행정계획의 법적 성질 

행정계획의 종류와 내용은 굉장히 다양하기 때문에 근거법과 관련하여 개별적으로 검토하는 것이 타당하다. 특정의 행위형식을 취하지 않는 경우에 문제되는데, 국민에게도 구속력을 갖는 도시군관리계획과 같은 행정계획의 법적 성격이 특히 문제된다. 

일반적 추상적 규율에 해당한다는 입법행위설, 법률상 이익에 개별적 직접적 구체적으로 영향을 주는 것이라는 행정행위설, 계획은 고도의 구체성을 가지므로 규범이 아니며 개개인의 권리를 설정하는 것도 아니어서 행정행위도 아닌 독자적 성질의 것으로 행정행위에 준하여 구속력을 가진다는 독자성설, 도시군관리계획도 성질이 다른 여러 계획이 있으므로 각 계획마다 개별적으로 검토해야 한다는 개별검토설이 대립한다. 

판례는 구 도시계획법상 도시계획결정(현행 도시군관리계획)에 대하여 고등법원은 처분성을 부인했으나, 대법원은 원심을 파기하고 특정 개인의 법률상 이익을 개별적이고 구체적으로 규제하는 효과를 가져온다고 보아 처분성을 긍정하였다. 반면 판례는 구 도시계획법상 도시기본계획(현행 도시군기본계획)의 처분성은 부정하였다. 

도시군관리계획결정이 수립되면 계획의 내용에 따라 국민이 권리의무에 구체적, 개별적 영향을 미치고, 그 계획에 근거한 처분이 있은 후에 처분에 대해 다투게 하는 것보다는, 도시군관리계획의 처분성을 인정함으로써 조기에 권리구제를 해주기 위해 처분성을 인정하는 것이 타당하다. 

 

계획재량

1. 의의

행정계획을 수립함에 있어 행정청에게 인정되는 광범위한 형성의 자유를 말한다. 일반적인 행정법규는 요건과 효과라는 조건명제 형식을 취하지만, 계획규범을 계획의 목적과 이를 위한 수단에 대해 규정하는 목적수단명제의 형식을 취하는 특성이 있다. 행정재량과의 구별이 문제되고, 계획재량에 대한 사법적 통제가 중요한 과제가 된다. 

2. 법적 성질

계획규범은 일반행정법규와 규범구조의 차이가 있으며, 형량명령이라는 특유의 재량하자이론이 있어 행정재량과는 질적으로 구분된다는 견해, 재량의 범위나 내용은 입법자의 수권에 따라 달라지며, 재량이란  행정청에게 선택의 자유를 인정하는 것이고 계획재량에 대한 통제도 행정재량과 같이 비례원칙의 구체화일 뿐이며 양자의 차이는 양적인 차이에 불과하다는 견해가 대립한다. 

판례는 종래 형량명령의 법리를 반영하면서도 '형량하자'라는 용어를 사용하지 않고 재량권의 일탈 남용이라고 판시하였으나, 최근의 판례는 재량권의 일탈 남용 대신 형량에 하자가 있다고 하여 계획재량의 독자성을 나타내는 경향을 보이고 있다. 

계획청에게 폭넓은 재량이 인정되며 형량명령이론이 있지만, 양자 모두 행정청에 선택의 자유를 인정한다는 점에서 질적인 차이는 부정하는 것이 타당하다. 

3. 계획재량과 사법심사 

(1) 형량의 원리 

계획수립주체가 계획재량권을 행사함으로써 공익상호간, 사익상호간, 공익과 사익 상호간에 정당한 형량을 하여야 한다는 원리이다. 행정절차를 통해 사전적으로 집단적 이해관계의 갈등을 조정하는 기능을 수행하며 계획재량을 통제하는 기능을 한다. 

형량하자의 유형은 형량의 해태, 형량의 흠결, 오형량으로 구별된다. 

판례는 행정주체가 가지는 형성의 자유는 무제한 적인 것이 아니라, 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교 교량하여야 한다는 제한이 있으므로, 행정주체가 행정계획을 입안 결정함에 있어서 이익형량을 전혀 해하지 아니하거나 이익형량에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우, 그 행정계획결정은 형량에 하자가 있어 위법하게 된다고 판시하였다. 

(2) 절차적 심사 

행정계획의 경우 처분성의 문제, 광범위한 형성의 자유, 사정판결 등의 문제로 인해 사후적인 사법적 구제가 어려운 특성이 있어 절차규정의 준수가 중요하다. 

(3) 사정판결의 가능성

장기성, 종합성, 기성사실의 불가피한 존중 요구 등을 이유로 사정판결의 가능성이 크다.